محاسن و معايب شوراي حل اختلاف

محاسن و معايب شوراي حل اختلاف
چكيده
شوراي حل اختلاف نهادي است جوان و نوپا كه براساس ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران از سال ۱۳۸۱ تاسيس شد و به تدريج در سراسر كشور توسعه يافته است. اين شورا به برخي از دعاوي حقوقي و كيفري در محدوده صلاحيت هايش رسيدگي مي كند. با در نظر گرفتن مقررات مربوط به اين شوراها و فعاليت آنها در چند سال اخير، مي توان نقاط قوت و ضعف اين نهاد را ارزيابي كرد. رسيدگي به دعاوي حقوقي و كيفري در شوراي حل اختلاف از جهاتي نسبت به رسيدگي دادگاه، داراي امتياز است. اما از طرف ديگر ، رسيدگي به دعوا در شوراي مذكور با ايراداتي مواجه است كه مي توان با برنامه ريزي صحيح و تصويب مقررات جديد اين ايرادات را برطرف كرد. در اين مقاله محاسن و معايب شوراي حل اختلاف نسبت به محاكم قضايي مورد بررسي قرار مي گيرد.
مقدمه
ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مقرر مي دارد:
« به منظور كاهش مراجعات مردم به محاكم قضايي و در راستاي توسعه مشاركتهاي مردمي، رفع اختلاف محلي و نيز حل و فصل اموري كه ماهيت قضايي ندارد و يا ماهيت قضايي آن از پيچيدگي كمتري برخوردار است به شوراهاي حل اختلاف واگذار مي گردد. حدود وظايف و اختيارات اين شوراها، تركيب و نحوه انتخاب اعضاي آن براساس آيين نامه اي خواهد بود كه به پيشنهاد وزير دادگستري و تصويب هيأت وزيران و به تاييد رئيس قوه قضاييه مي رسد»
ماده ۱۳۴ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران عيناً ماده ۱۸۹ فوق الذكر را براي دوره برنامه چهارم توسعه نيز تنفيذ و تأييد كرده است.
آيين نامه اجرايي ماده ۱۸۹ مذكور در سال ۱۳۸۱ به تصويب رسيده است و بدين ترتيب از سال ۱۳۸۱ به بعد عملاً شوراهاي حل اختلاف فعاليت خود را شروع كرده اند به نحوي كه امروزه در اكثر شهرها و روستاهاي كشور، اين شوراها به حل و فصل برخي از اختلافات مردم مي پردازند.
ماده ۸ قانون شورا كه حدود صلاحيت شورا را تعيين نموده و در كليه امور مدني و حقوقي، كليه جرائم قابل گذشت، خنجه خصوصي جرايم غير قابل گذشت، شورا مي تواند در صورت تراضي طرفين به صلح و سازش بين اشخاص اقدام مي نمايد و مطابق ماده ۹، قانون مذكور شورا در جرائم بازدارنده و اقدامات تأميني و تربيتي و امور اخلافي از قبيل تخلفات راهنمايي و رانندگي كه مجازات نقدي و قانوني آن حداكثر و مجموعا سي مليون ريال و يا سه ماه حبس و تامين دليل، مجاز به صدور حكم مي باشد اما مطابق تبصره ماده مذكور شورا مجاز به صدور حكم حبس نمي باشد. از آنجا كه اصولاً رسيدگي در شورا مجاني و فاقد مقررات آيين دادرسي است. بنابراين مقايسه شوراهاي حل اختلاف با دادگاه نقاط قوت و ضعف شورا را مشخص مي كند و محاسن و معايب شورا را نسبت به محاكم قضايي معين
مي كند. اساسي ترين محاسن و معايب به شرح زير مورد بررسي قرار مي گيرد.

مبحث اول: محاسن شوراهاي حل اختلاف
با ملاحظه و بررسي قانون و آيين نامه شوراهاي حل اختلاف و با در نظر گرفتن فعاليت چند ساله اش، اين شورا نسبت به محاكم قضايي از امتيازات زير برخوردار مي باشد.
۱-كاهش مراجعات مردم به محاكم قضايي
محاكم قضايي در كشوربا توجه به تشكيل پرونده ها موجب مراجعات مردم در طول سال بويژه در مواردي كه جنبه حقوقي دارد مي گردد. با ورود پرونده هاي بيشمار به محاكم قضايي كه باعث طولاني شدن وقت رسيدگي مي شود و اين امر طبيعتاً اطاله دادرسي را به دنبال خواهد داشت. در صورتي كه روند رسيدگي در شوراي حل اختلاف حكايت از اين دارد كه نتيجه رسيدگي در مدت خيلي كمتري حتي در صورت عدم تراضي طرفين انجام گرفته و در صورت صدور حكم خواهان و خوانده مراجعات كمتري به اين نهاد دارند. لذا با توجه به اين امر تشكيل شوراي حل اختلاف ضروري به نظر مي رسد.
۲- رفع اختلافات محلي
در هر محيطي اعم از شهر يا روستا ، ممكن است. اختلافات جزئي رفته رفته تبديل به يك اختلاف محلي و قومي گرديده و باعث ايجاد كنيه و كدورت بين ساكنان آن محله گردد. لذا چون اعضاء شوراي حل اختلاف از ريش سفيدان، روحانيون و معتمدان محلي انتخاب مي شوند اين امر باعث فرو نشاندن كدورتها توسط اعضاي شوراي حل اختلاف بنحو اساسي و موثر مقدور خواهد بود (صمدي راضيه، مجموعه مقالات تبيين جايگاه علمي نقش شوراي حل اختلاف در نظام قضايي جمهوري اسلامي ايران، ۱۳۸۷، ص ۴۸۷).
۳- حل و فصل اموري كه ماهيت قضايي ندارد يا از ماهيت قضايي كمتري بر خوردار است.
در رسيدگي به پرونده هاي متشكله در شوراي حل اختلاف كه از طريق مراجعه مستقيم يا ارجاع از دادگستري صورت مي گيرد با توجه به حدود صلاحيت شوراي اختلافات از جنبه كيفري و حقوقي در صورت پيچيده نبودن ماهيت قضايي و يا اموري كه از ماهيت قضايي كمتري بر خوردار است كمك مؤثري به دستگاه قضايي نموده و در محدوده صلاحيت و وظايف خود امور محوله را با تكيه بر صلح و سازش در امور مدني و كيفري مورد رسيدگي قرار دهد. و اين امر باعث مي شود كه دستگاه قضايي با اوقات و فراغت بيشتري به پرونده هاي مهم و سنگين رسيدگي نمايند.
۴- جلوگيري از طولاني شدن رسيدگي به پرونده ها
از مشكلاتي كه امروز دستگاه قضايي با آن دست و پنجه نرم مي كند حجم زياد پرونده هاي وارده و نبود امكانات لازم جهت رسيدگي است. بنابراين تعداد پرونده هاي ورودي رو به بالا است. در صورتي كه حجم زيادي از اين پرونده ها مربوط به جرايمي است كه از اهميت و پيچيدگي كمتري برخوردار است و به راحتي با دخالت نهاد ميانجيگري ميتوان به بسياري از اختلافات خاتمه داد. در صورتي كه اگر اين اختلافات در محاكم قضايي مطرح شود طبعاً اقداماتي از قبيل انجام تحقيقات محلي، اعمال دقت لازم قضايي و بعد از اين هم اعتراض ها و تجديد نظرها، و غيره را به دنبال خواهد داشت و اين امر هم وقت زياد و هزينه هاي كلاني را مي طلبد ولي با مراجعه به مراكز صلح و سازش از ورود اين خسارت ها و تحميل اين هزينه ها بر جامعه جلوگيري بعمل آمده و سرعت عمل در حل و فصل اختلافات را براي جامعه به ارمغان مي آورد.
۵- عدم رعايت تشريفات آيين دادرسي
فرايند دادرسي در محاكم قضايي بدليل وجود تشريفات آيين دادرسي طولاني است. در صورتي كه شوراي حل اختلاف در كوتاهترين زمان و خارج از تشريفات آيين دادرسي به پرونده ها رسيدگي نموده و اين امر هم باعث كوتاه شدن دادرسي در احقاق حقوق مردم را به دنبال دارد. چنانكه ارسال اخطاريه، دعوت از طرفين در محاكم قضايي امري است كه در روند طولاني شدن پرونده ها نقش دارد.در حالي كه در شوراي حل اختلاف آگاهي طرفين دعوي از موضوع رسيدگي به پرونده حتي بصورت تلفني نيز انجام مي گيرد. حتي در صورت ارسال اخطاريه از سوي شورا نيز خواهان و خوانده از موضوع پرونده با سرعت هر چه تمام تر آگاهي پيدا مي كنند.
۶- آرامش وجدان
« بسياري از افراد كه در محاكم قضايي به نوعي احقاق حق مي نمايد چون نحوه رسيدگي به صورتي است كه صدور راي منوط به حكم قانون و حضور شهود و قسم و سوگند و خلاصه مي گردد لذا دغدغه خاطر به جهت اينكه مال و مالك، جنس از نظر شرعي بالا مانع است يا نه چيزي است كه صاحب مال هميشه در آرامش نخواهد بود ولي در وادي صلح و مصالحه چون پايه اصلي بر مبناي رضايت طرفين بوده و همه مسائل بر پايه اعتراف، اقرار، صداقت، رضايت و مسالمت استوار است به هيچ وجه جاي اينگونه دغدغه نمي باشد» (استقامت ، اورنك ، مجموعه مقالات پيشين، ص۷۶).
۷- حفظ شخصيت ارباب رجوع
شخصيت اجتماعي افراد در پاي ميز محاكمه و در حالي كه طرفين دعوي همديگر را مورد اتهام قرار مي دهند پايمال شده و منجر به خدشه دار شدن شخصيت اجتماعي اشخاص مي گردد بالاخص در امور كيفري اگرفردي به اشتباه محكوم شود. حيثيت عمومي شخص قابل جبربان نيست در حالي كه در شوراي حل اختلاف با تشكيل جلسات مسالمت آميز از آسيب ديدگي شخصيتي اشخاص جلوگيري مي شود. (استقامت ، اورنك ، مجموعه مقالات پيشين ، ص۷۴و۷۵و۷۶).
مبحث دوم: معايب شوراي حل اختلاف
با همه امتيازاتي كه براي شوراهاي حل اختلاف ذكر شد اين شورا نسبت به محاكم قضايي با اشكالات و ايراداتي مواجه است. مهمترين ايرادات به قرار زير است:
۱-اصل استقلال قضايي
از آنجايي كه داور را در فقه، قاضي تحكيم ناميده اند و در ادب فارسي نيز به اين معني آمده است كه سمت قضاوت در دستگاه دولتي نداشت ولي به امور قضاوت و فصل خصومت شركت و مبادرت به صدور راي مي نمود. ودرآيين نامه اجرايي ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي اين نهاد به منظور كاهش مراجعات مردم به محاكم قضايي و در راستاي توسعه مشاركتهاي مردمي بوجود آمده است. و حدود صلاحيت اين شورا نيز حل و فصل دعاوي و شكايت و ايجاد سازش بين طرفين است. و عملاً نيز به امر قضاوت مشغول هستند بنابراين مي توان به آنها عنوان قاضي اطلاق داد و به تبع آن بايد از استقلال قضايي برخوردار باشند و عده اي هم معتقدند كه اعضاي اين شورا قاضي نيستند بلكه طبق منابع فقهي آنها را داور تلقي مي كنند از اين لحاظ مي توان گفت كه هم لزومي به دانستن اطلاعات قضايي ندارد و هم واجد استقلال قضايي نيستند.كه ممكن است اين اعضاء مبدل به افراد مطيعي شده و موجبات سلب استقلال راي آنان فراهم شود.
اصل استقلال قضايي از نظر حل وفصل دعاوي بصورت بي طرفانه در تمام سيستم هاي حقوقي دنيا مورد پذيرش قرار گرفته شده ولي با توجه به ماده ۴۸ آيين نامه اصل مزبور در شوراي حل اختلاف ناديده گرفته شده است.
۲- اصل مصونيت قضائي
« اعضاء شورا (به جز قاضي شورا) درست است كه بنا به اطلاق ماده ۷ قانون شوراها قاضي محسوب مي شوند ولي به طور خاص مشمول تعريف قاضي نيستند چون ماده ۲۵ قانون شورا مفهوماً مؤيد اين مطلب است كه اگر بين طرفين سازش وجود داشته باشد و موضوع در صلاحيت شورا باشد.گزارش اصلاحي صادر كه اين گزارش بايد به تاييد قاضي شورا رسيده و به طرفين ابلاغ گردد. در غير اين موارد اگر موضوع در صلاحيت شورا نباشد. موضوع سازش و شرايط آن به ترتيبي كه واقع شد در صورت مجلس منعكس و مراتب به مرجع صالح قضائي اعلام مي شود.
اگر سازش حاصل نشود و موضوع به موجب ماده ۱۲ در صلاحيت شورا باشد در چنين وضعي قاضي شورا از مشورت با اعضاء شورا و اخذ نظريه كتبي آنها راي ممكن را صادر مي نمايد و اينجا فقط نظر قاضي ملاك اخذ تصميم است و نظر اعضا به شورا و مستندات بايد ثبت و در پرونده منعكس گردد.
به هر حال در هر دو صورت اعم از حصول سازش يا عدم سازش وقتي موضوع در صلاحيت شورا باشد كه اخذ تصميم مي نمايد و او نيز مصونيت قضايي دارد»(سلاحي، جعفر، مراجع اختصاصي شبه قضايي، تهران، ۱۳۸۹، ص۳۶).
۳- اصل تخصص قاضي
در بند (ز) ماده ۶ قانون شوراها و تبصره ۱و۲ همين قانون در باب شرايط در شوراي حل اختلاف ميزان تخصص قاضي شورا معيين گرديده است. در بند(ز) ماده ۶ ( دارا بودن مدرك كارشناسي جهت اعضاء شوراي حل اختلاف شهر) اطلاق عام در مورد مدرك تحصيلي يعني (كارشناسي) در اين بند كمك به باور اصل عدم تخصص قاضي است و به خصوص تبصره ۲ ماده ۶ قانون مزبور: (براي عضويت در شوراهاي مستقر در روستا، داشتن حداقل سواد خواندن و نوشتن الزامي است)و تبصره ۱ همين ماده نيز واجد يك حق اولويت به متخصص استفاده از اعضا غير متخصص نيز مجاز شمرده مي شد.
حال اگر اعضاي شوراي حل اختلاف را به مشابه (هيئت منصفه) و نماينده مردم تلقي كنيم طرفداران مكتب تحققي در باب «هيات منصفه» كه قضات غير حرفه اي هستند دخالت آنها را در امور كيفري بي اساس دانسته و معتقدند كه قضاوت آنان بر كيفيت دادرسي هاي جزايي لطمه وارد مي كند و آن را از مسير اصولي و فني خود خارج مي سازد و مانع از آن مي شود كه دادرسان متخصص و مطلع از علوم كيفري با روش هاي علمي و فني به امر دادرسي اشتغال ورزند. از جمله موسسان اين مكتب انريكوفري جرم شناس معروف ايتاليايي بود كه اعتقاد داشت با استناد به دوره دلايل معنوي و علمي، شركت قاضي فاقد تخصص از جمله « هيئت منصفه» در دادرسي هاي كيفري نه فقط بي فايده و غير لازم است بلكه بسيار مضر هم است. اساساً كار قضات كيفري از ظرافت و پيچيدگي خاصي بر خوردار است و نبايد هياتي از مردم عادي و غيرعادي متخصص استفاده شود. به همين علت اصلح بود از تبصره ۱ ماده ۶ قانون شورا بعنوان تخصص اعضاء شوراي حل اختلاف يك اصل تلقي مي شد.
۴- اجبار براي مراجعه با اين شوراها
طبق ماده ۸ قانون شوراي حل اختلاف، آنچه مربوط به صلاحيت شورا است، اصحاب دعوي اجباراً بايد جهت حل و فصل دعوي به اين مرجع مراجع كنند. در حالي كه عده اي معتقدند اين تكليف مغايرت آشكار با اصول ۳۴و۳۶ قانون اساسي و همچنين در تضاد با ساير سيستم هاي حقوقي است كه در مراجعه به اين شوراها تخير مناط اعتبار است.
۵- انتخابي بودن اعضاي شوراها
طبق اصل يكصدم قانون اساسي، اعضاي كليه شوراها را بايد مردم همان محل انتخاب كنند در حالي كه طبق بند ۱ ماده ۴ قانون شوراهاي حل اختلاف، اعضاء شورا انتصابي هستند.
۶- قابل تغيير بودن اعضاي شوراي حل اختلاف
طبق اصل ۱۶۴ قانون اساسي قاضي را نمي توان از مقامي كه دارد بدون محاكمه و ثبوت جرم يا تخلفي كه موجب انفضال است بطور موقت يا دايم منفصل كرد.
در حالي كه طبق ماده ۳۸ قانون شوراي حل اختلاف اين اعضاء قابل تغيير هستند .
نتيجه گيري
از آنچه كه گفته شد چنين بر مي ايد شوراهاي حل اختلاف علاوه بر معايبي كه دارد در رسيدگي به دعاوي نسبت به محاكم قضايي داراي امتياز است. طرح دعوا در شورا تايع تشريفات آيين دادرسي نيست. در قانون آيين دادرسي مدني، تشريفات مفصلي از جهت نحوه طرح دعوا، تقديم دادخواست، رعايت شرايط لازم در تنظيم دادخواست، ابلاغ اوراق قضايي به اصحاب دعوا، جلسه رسيدگي و … مقرر شده است كه رسيدگي در شوراهاي حل اختلاف عاري از اين تشريفات دست و پاگير مي باشد و در نتيجه پرونده هاي مطروحه در شورا سريعتر از پرونده هاي مطرح شده در دادگاه، منجر به صدور راي مي گردد. ليكن رسيدگي به دعوا در شوراهاي حل اختلاف در تمام مراحل اعم از مرحله طرح دعوا يا تجديد نظر از راي صادره، مجاني است و همين موضوع مردم را در مراجعه به اين نهاد ترغيب كرده است.
با تشكيل شوراهاي حل اختلاف به نحو قابل توجهي از مراجعات مردم به دادگستري ها كاسته شده و بسياري از دعاوي مردم در اين شوراها يا منجر به صلح و سازش شده و يا اينكه اين دعاوي توسط افرادي كه از بين خود مردم انتخاب شده اند حل و فصل مي گردد.